《決定》提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”

建立系統完整的生態文明制度體系，既是全面深化改革的重要內容，又是加強生態文明建設的核心任務，非常重要。黨的十八大報告提出了生態文明制度建設的主要任務，十八屆三中全會確立了生態文明制度建設在全面深化改革總體部署中的地位，把資源產權、用途管制、生態紅線、有償使用、生態補償、管理體制等內容充實到生態文明制度體系中來，進一步豐富和完善了生態文明制度體系的內容。

為建設生態文明提供制度保障

建設生態文明具有高度的多樣性和復雜性，這是必須建立系統完整的制度體系的根本原因。生態文明建設的重心在“文明”,良好的生態環境是生態文明的硬指標，先進的制度體系是生態文明的軟實力

當今世界，生態環境問題的表現形式十分復雜：大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災害、荒漠化、生態系統退化、海洋環境問題、新型污染物、農村環境問題、氣候變化、環境污染事故、環境社會性群體事件等。同時，造成這些問題的來源也十分復雜：工農業生產、資源開發、城鄉居民生活、物流交換、國內外貿易等。加上這些活動所涉及的主體也非常多：各級決策者、生產企業、社會大眾、資源開發者等。對各類環境問題制定相應的制度，累計起來就會達到極大的數量，龐大而全面，再加上生態文明建設還涉及國土空間開發、資源節約利用和生態經濟的發展，這都需要有力的制度保障。因此，生態文明制度必將是一個系統和完整的體系。

生態文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利於支持、推動和保障生態文明建設的各種引導性、規范性和約束性規定和准則的總和，其表現形式有正式制度（原則、法律、規章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）。

可見，生態文明制度有“硬”和“軟”兩個方面，而並非人們通常認為的制度都是寫在紙上的硬性規定。事實上，那些刻在人們心中、成為人的價值觀念的“軟性”規則，往往起到更堅定、更持久的約束人行為的作用。從這個意義上說，強化生態倫理道德這樣的制度建設是更基本、更優先的任務。

經常有人把建設生態文明與保護生態環境等同起來，認為建設生態文明主要就是防治污染、修復生態，隻要環境質量改善了，生態文明水平就提高了。其實，生態文明建設的重心是在“文明”上，更多的是反映人類行為的進步。當我們投入幾千億元治理環境，環境能得到一定程度的改善，但如果人們的生態環境意識和環境法律法規標准還停留在原來的水平上，那麼可以說生態文明水平並沒有得到大的提高。因此，制度是否系統和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表了生態文明水平的高低。良好的生態環境是生態文明的硬實力，先進的制度體系是生態文明的軟實力。

制度體系建設的3個層面

建立系統完整的生態文明制度體系，須圍繞提高對建設生態文明的政治領導力、提高生態文明制度的執行能力、提高全社會的生態文明自覺行動能力等3個主要層面展開，有機結合，互為支撐

生態文明制度體系總體上可分為3類：第一類是建立科學的決策和責任制度，這包括綜合評價、目標體系、考核辦法、獎懲機制、空間規劃、責任追究、管理體制等，主要是針對各級決策者的。

第二類是建立有效的執行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執法監管、資源產權、用途管制、生態紅線等，主要是針對全社會各類當事主體的。

第三類是建立內化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態意識、合理消費、良好風氣等，主要是針對全社會成員的。

建立系統完整的生態文明制度體系，主要從3個方面展開：

完善科學決策制度，提高對建設生態文明的政治領導力。改革黨政干部考核評價任用制度，加大對各級黨政領導者生態文明建設的問責力度，特別是把生態文明建設實績作為任用干部的依據。隻有改變唯GDP論英雄的政績導向，指揮棒的導向正確了，生態文明建設才能成為普遍行為。

強化法治管理制度，提高生態文明制度的執行能力。我國環境保護法制不健全問題比較突出，“守法成本高、違法成本低”的問題長期沒有得到解決。當前，急需加快生態文明建設立法進程，特別是地方人大應加快出台生態文明建設的地方條例。按照建設“五位一體”總體布局要求，推動現有各種法律的生態化調整。加強資源環境等部門的執法力量和軟硬條件，提高執法水平。加大司法力量對建設生態文明的保障作用。可以預見未來生態文明法制建設將迎來一個快速發展期，力度前所未有。

形成道德文化制度，提高全社會的生態文明自覺行動能力。將生態價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節約和環境友好型的執政觀、政績觀。培育公眾的現代環境公益意識和環境權利意識，對企業家進行環境知識啟蒙教育和可持續發展教育，一定要改變人的行為和觀念，要使這一代中國人成為最具有綠色意識的一代人。同時，將公民環境權明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環境保護工作的監督力度。

環保體制需在實踐中檢驗

環境管理體制創新，關鍵是要理清不同主體的不同責任。目前，全國各地已經做了很多嘗試，但具體採用什麼樣的管理體制才能最好地解決問題，沒有唯一標准，要因地制宜，並且通過實踐進行檢驗

環境管理體制不順、能力支撐不足，這是造成我國環境形勢嚴峻的主要原因之一。我國環保工作涉及部門很多，許多職能出現交叉重疊，環保隊伍薄弱的狀況尚未根本改變，環保監管力量與日益繁重的環保任務越來越不適應。

當前，環保職能可歸納為污染防治、生態保護、核安全三塊，其中生態保護涉及到環保、發展改革、國土、林業、海洋、漁政等許多部門，存在多頭管理、職能交叉的情況，也容易造成管理盲區、產生內耗、降低管理效率。

《決定》提出，“改革生態環境保護管理體制。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。”

我認為，環境管理體制的創新，關鍵是要理清不同主體的不同責任。對於負責資源開發的開發者而言，必須實現維護自然資源可持續利用的責任，在開發的同時做好保護﹔對於資源開發的監督管理者而言，就必須切實維護好公共利益，履行好監管責任。隻有職責得到澄清，才能理順環境保護的管理體制，從而有計劃、有步驟、有條件地推進大部制改革，逐漸減少職能交叉分散的現象。

獨立進行環境監管和行政執法，這對於消除地方保護主義對環境監管和執法的干擾，將發揮重要作用。有些基層環保部門的人財物管理權都要受制於地方政府，甚至在有些地方還存在“污染企業反成環保部門衣食父母”的尷尬。要獨立進行環境監管和行政執法，需要探索包括垂直管理在內的各種體制模式。
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