党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重
大问题的决定》明确提出，要加快生态文明制度建设，用制度保
护生态环境。其中，关于划定生态保护红线的部署和要求是生态
文明建设的重大制度创新。生态保护红线是指在自然生态服务功
能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的
空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可
持续发展，保障人民群众健康。“生态保护红线”是继“18亿亩
耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。

　　一、划定生态保护红线的意义

　　30多年来，随着城镇化、工业化的快速发展，我国资源约束
趋紧、环境污染严重、生态系统退化，可持续发展面临严峻挑
战。划定生态保护红线，对维护国家生态安全、保障人民生产生
活条件、增强国家可持续发展能力具有重大现实意义和深远历史
影响。

　　划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。由于经济社
会活动对自然利用强度不断加大，我国自然生态系统受挤占、破
坏的情况日趋严重，呈现出由结构性破坏向功能性紊乱的方向发
展。目前，我国草地生态系统退化趋势明显；湿地仍在萎缩，生
态系统服务功能持续下降。比如，过去20年间，甘南水源涵养重
要生态功能区生态服务能力下降了30%左右；黑河下游防风固沙重
要生态功能区生态服务能力下降了近40%。只有划定生态保护红
线，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间
开发格局，理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功
能，才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国
家生态安全。

　　划定生态保护红线是不断改善环境质量的关键举措。随着经
济社会发展和人民生活水平提高，人民群众对环境质量的要求和
期待不断提升。当前我国环境污染严重，以细颗粒物(PM2.5)为特
征的区域性复合型大气污染日益突出。2013年以来，我国中东部
地区出现的长时间、大范围、重污染雾霾天气，影响了近6亿人
口。水环境质量也不容乐观。2012年，长江、黄河、珠江、浙闽
片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面
比例达10.2%。土壤污染特别是重金属问题日益显现，威胁到食品
安全。畜禽养殖业环境污染问题突出，成为农村的最大污染源。
划定并严守生态保护红线，将环境污染控制、环境质量改善和环
境风险防范有机衔接起来，才能确保环境质量不降级、并逐步得
到改善，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，建设天蓝、地绿、
水净的美好家园。

　　划定生态保护红线有助于增强经济社会可持续发展能力。我
国人均耕地资源、森林资源、草地资源约为世界平均水平的39%、
23%和46%，大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一
半。城镇化是未来我国经济社会发展的必然趋势，到2020年，城
镇化率将达到60%左右，资源环境的压力还将进一步加大。据研
究，建设用地增加率是城镇化水平提高率的1.56倍，城镇人口人
均能耗是农村人口的1.54倍。有研究表明，我国土地资源合理承
载力仅为11.5亿人，现已超载约两亿，我国已有600多个县突破了
联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线。划定生态保
护红线，引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，
促进各类资源集约节约利用，对于增强我国经济社会可持续发展
的生态支持能力具有极为重要的意义。

　　二、生态保护红线的内涵

　　生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最
为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然
资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相
均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整
性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特
征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国
家层面统筹考虑，有序实施；强制约束性要求生态保护红线一旦
划定，必须制定严格的管理措施与环境准入制度，增强约束力；
协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调，与经济社会发
展需求和当前监管能力相适应，与生态保护现状以及管理制度有
机结合，增强保护效果；动态平衡性是指在保证空间数量不减
少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况
下可以对生态保护红线进行适当调整，从而更好地使生态保护与
经济社会发展形势相统一；操作可达性要求设定的红线目标具备
可实现性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具体来说，生
态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自
然资源利用上线。

　　生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能
区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。纳入的区域，
禁止进行工业化和城镇化开发，从而有效保护我国珍稀、濒危并
具代表性的动植物物种及生态系统，维护我国重要生态系统的主
导功能。禁止开发区红线范围可包括自然保护区、森林公园、风
景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。自然保护区应全部
纳入生态保护红线的管控范围，明确其空间分布界线。其他类型
的禁止开发区根据其生态保护的重要性，通过生态系统服务重要
性评价结果确定是否纳入生态保护红线的管控范围。重要生态功
能区红线划定范围可包括《全国生态功能区划》中规定的包括水
源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类
共50个重要生态功能区。通过生态服务功能重要性评价，将重要
性等级高、人为干扰小的核心区域划定在重要生态功能区红线范
围内。重要生态功能区红线的划定，既可保护生态系统中供给生
态服务的关键区域，也能够从根本上解决资源开发与生态保护之
间的矛盾。生态敏感区、脆弱区红线划定范围可主要包括生态系
统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干
扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区。通过对区
域生态环境敏感性进行等级划分，将敏感性等级高、人为干扰强
烈的核心区域划定为生态保护红线的管控范围。生态环境敏感
区、脆弱区红线划定后，将为人居环境安全提供生态保障，为协
调区域生态保护与生态建设提供重要支撑。

　　环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上
干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求
的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和
环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环
境功能区要求。具体而言，要求大气环境质量、水环境质量、土
壤环境质量等均符合国家标准，确保人民群众的安全健康。污染
物排放总量控制红线要求全面完成减排任务，有效控制和削减污
染物排放总量。到“十二五”末期，主要污染物包括化学需氧
量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放总量分别比2010年减少
8%、10%、8%、10%。环境风险管理红线要求建立环境与健康风险
评估体系，完善环境风险管理措施，健全环境事故处置和损害赔
偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。建立突发性污染事故应
急响应机制，完善突发环境事件应急管理体系，加强环境预警体
系建设，确保将环境风险降至最低。

　　自然资源利用上线是促进资源能源节约，保障能源、水、土
地等资源高效利用，不应突破的最高限值。自然资源利用上线应
符合经济社会发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适
应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平，
包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资
源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求，包
括用水总量和用水效率等。土地资源利用红线是优化国土空间开
发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求，使耕
地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。

　　三、生态保护红线的制度保障

　　有效保障生态保护红线不被逾越，确保红线落地，必须从制
度、体制和机制入手，建立严格遵行生态保护红线的基础性和根
本性保障。

　　建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权
框架下，科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用
途管制制度，保障自然资源和生态空间的合理用途，确保准确执
行主体功能区和生态环境功能区的定位，处理好开发与保护的关
系。

　　建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统
计、衡量与核算指标体系，摸清国家自然资源底数，包括规模、
结构、分布以及变化趋势等，准确把握自然资源的存量、增量和
减量等，为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依
据。

　　建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。构建生态
保护红线监测预警体系，基于国土生态安全现状及动态分析评
估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布，逐渐
形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有
充分技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生
态安全预警体系。

　　完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型
生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境
标准。按照生态功能恢复和保育原则，引导自然资源合理有序开
发。严格控制新建高耗能、高污染项目，遏制盲目重复建设。

　　实施生态保护红线区域补偿机制。逐步建立生态保护红线区
域的补偿机制，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方
式，并依此推动补偿区域的生态保护。探索多样化的生态补偿模
式，对生态产品生产方和受益方明确的区域，按照谁受益谁补偿
的原则，建立不同地区间横向的生态补偿机制。

　　健全排污权有偿交易机制。全面落实污染者付费原则，健全
排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。加快制定符
合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规
则，体现环境资源市场化配置方式并提高配置效率。

　　建立生态保护红线考核与责任追究机制。逐步建立差异化的
生态保护红线评估体系，逐步将生态保护红线评估结果纳入各级
党政领导干部的综合考核评价体系。对那些不顾生态环境盲目决
策、造成严重后果的人，必须追究其责任。
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